Земская и городская контрреформы. Земские контрреформы Александра III

УДК 94(47).082

В. Н. Гинев

Земские начальники: объективная необходимость или реакционная контрреформа?

Гибель Александра II 1 марта 1881 г. и переход власти к Александру III довольно скоро круто изменили вектор внутренней политики. При жизни отца державшийся в тени при обсуждениях проекта М. Т. Лорис-Мели-кова о привлечении к выработке некоторых законопроектов представителей земств и крупных городов наследник престола, став императором, под влиянием доводов К. П. Победоносцева, созвучных с его давними подспудными настроениями, взял курс на укрепление незыблемости самодержавия. Усердным проводником этого курса стал назначенный в мае 1882 г. министром внутренних дел убежденный консерватор граф Д. А. Толстой. При нем началось наступление на основные положения земской, судебной и городской реформ, проведенных в начале царствования Александра II. Во всеподданнейшем докладе Александру III в декабре 1886 г. Толстой подробно изложил программу их пересмотра. Она г, была частично осуществлена через несколько лет после смерти министра в апреле 1889 г. Он немного не дожил до реализации одного из ее пунктов.

«Первым реальным результатом этой программы стало введение института земских начальников 12 июля 1889 г. Им была передана вся полнота судебной.гз и административной власти в крестьянском управлении. Мировые суды в уез- £)0 дах были упразднены. Подлежавшие их рассмотрению дела отныне должны ^ были рассматриваться земскими начальниками или в волостных судах, нахо- й

дившихся в подчинении у земских начальников»1. си

Власть и реформы. СПб., 1996. С. 391. оо

Между тем прохождение закона о земских начальниках, несмотря на благоволение императора к его социально-идейным основам, не было гладким. Целый ряд содержавшихся в нем положений вызвал критику со стороны более дальновидной либерально настроенной влиятельной части высшей бюрократии. Пытались не допустить принятия закона министр юстиции Н. А. Ма-насеин, государственный контролер Д. М. Сольский, член Государственного совета М. С. Каханов, председатель Департамента законов Государственного совета А. П. Николаи, министр императорского двора и уделов И. И. Воронцов-Дашков, председатель Департамента государственной экономии Государственного совета А. А. Абаза; при решающем голосовании их поддержало большинство членов Государственного совета.

Резкую критику противников закона вызвало намерение соединить в лице земского начальника административную и судебную власть над крестьянами, ликвидировав при этом мировой суд в уездах. В отзыве на проект закона, направленном в Государственный совет, один из его членов, статс-секретарь Б. П. Мансуров напоминал: «Отделение власти административной от власти судебной есть краеугольный камень всякого благоустроенного государства, и это верно не только по теории, но еще гораздо более на практике»2. Против предоставления земскому начальнику одновременно административной и судебной власти решительно возражал министр юстиции Манасеин.

Неприятие ряда членов Государственного совета вызывал принцип подбора кадров для будущего корпуса земских начальников, когда на первое место был поставлен сословный ценз в ущерб образовательному и даже имущественному. Указывалось также, что в проектируемом законе земскому начальнику предоставлялась слишком большая и притом почти бесконтрольная власть над крестьянами, что создавало почву для произвола.

Как бы это ни казалось странным, либеральная часть дворянской высшей ^ государственной элиты выступила против ясно выраженного в проекте Министерства внутренних дел сословного дворянского уклона, прозорливо усмотрев ^ в этом опасность ревизии некоторой части Положения о крестьянах, вышед-« ших из крепостной зависимости. Вполне недвусмысленно высказался на этот счет барон А. П. Николаи: «Весьма нетрудно будет внушить крестьянину, что ^ новое учреждение есть не что иное, как косвенное восстановление вотчинной 5§ полиции, что крестьянское население вновь отдается в полную власть помещи-у ков, которые стремятся к восстановлению крепостного права»3. Ци В схожих выражениях эта же мысль была повторена 17 декабря 1888 г. £ в письменном решении большинства участников совещания Соединенных де-® партаментов Государственного совета (18 против 7): «Образование земских § начальников на почве крестьянских учреждений легко может быть объяснено

2 Цит. по: Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце Х!Х столетия. М., 1970. ^ С. 388.

Й 3 Там же. С. 387. С

в смысле меры, направленной к восстановлению, хотя бы и в измененном виде, тех прав дворянства над крестьянами, которые утрачены первыми с освобождением последних от крепостной зависимости и во всяком случае как закон, вредный для полноправности крестьян и их самоуправления»4.

Негативное отношение к проекту закона о земских начальниках восемнадцати участников совещания 17 декабря было поддержано и в общем собрании Государственного совета 16 января 1889 г. Результаты голосования: 39 против законопроекта и только 13 за.

В таком виде мемория общего собрания Государственного совета была представлена Александру III, за которым оставалось последнее решающее слово.

Авторы и сторонники законопроекта - министр внутренних дел Д. А. Толстой, видный сотрудник его министерства А. Д. Пазухин (основной разработчик проекта), член Государственного совета, будущий преемник Толстого И. Н. Дурново, министр финансов И. А. Вышнеградский, министр государственных имуществ М. Н. Островский утверждали, что без постоянного дворянского попечения над крестьянским сельским и волостным самоуправлением порядка в деревне не будет. Будучи полностью с этим согласен, Александр III 29 января утвердил мнение меньшинства Государственного совета и предписал доработанный проект представить на его утверждение до летних вакаций. После этого дальнейшее обсуждение законопроекта стало пустой формальностью. 12 июля 1889 г. указом императора он приобрел статус закона5.

В дальнейшем консервативно настроенные авторы сочинений, выходивших после 1889 г., доказывали благотворность результатов реформы6. Напротив, представители либеральной части российского общества перманентно печат-но высказывали свое негативное отношение к внедренному институту земских начальников7. При этом принципиальное неприятие противоречащего поступательному развитию российского общества усиления элемента сословности порой почти дословно перекликалось с критикой во время обсуждения законопроекта о земских начальниках в Государственном совете. Так, Г. А. Ев-реинов в своей книге «Крестьянский вопрос в его современной постановке» !£ писал: «Законы о крестьянах 1889 года, по намерению их составителей, пресле- ö довали цель прямо противоположную освободительной реформе 19 февраля ^ 1861 года, - они восстановляли зависимость крестьян, в силу их сословного

4 Там же. С. 393. ^

5 Там же. С. 366-401. |

6 Цертелев Д. Н. Нужна ли реформа местного управления. М., 1889. С. 12; Катаев Д. Н. g Местные крестьянские учреждения 1861, 1874, 1889 годов. СПб., 1911. со

7 Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. М., 1892; Даневский В. П. По поводу предстоящей реформы нашего судопроизводства. М., 1896; Гессен В. М. Вопросы местного управ- £ ления. СПб., 1904; Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. 1905. Кн. 5, 8, 9; tj Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб., 1905; Никонов С. П. Крестьянский правопо- ^ рядок и его желательное будущее. Харьков, 1906. -5

происхождения, от поместного дворянства, которому, в лице назначаемых из потомственных дворян земских начальников, предоставлено попечительство над крестьянским населением»8.

Продолжалась борьба мнений по вопросу о земских начальниках и в правительственных структурах. В Особом совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности (1902-1904 гг.), обсуждавшем крестьянский вопрос с соизволения Николая II, от группы большинства его участников звучала критика результатов деятельности земских начальников. Товарищ министра внутренних дел Н. Н. Кутлер заявил, что «узаконения» 1889 г. «не только не развивают начала самоуправления, но существенно их ограничивают, практика же идет еще значительно далее закона, пытаясь разрешить по властному усмотрению земского начальника даже те вопросы, которые и ныне должны бы решаться крестьянскими общественными органами». Консервативное меньшинство Совещания пыталось возражать, утверждая, что «серьезно говорить о произволе земских начальников не приходится», но председательствующий в Особом совещании С. Ю. Витте придерживался другого мнения: «На практике земские начальники, к сожалению, часто могут делать всё, что пожелают»9.

Советские историки в отличие от дореволюционных либералов-публицистов и полулибералов во власти рассматривали самодержавие как безусловно реакционный элемент российской государственности, подлежащий ликвидации, но их оценки земских начальников по существу перекликались с негативным отношением к этому институту его критиков конца XIX - начала ХХ в.

«Закон о земских учреждениях 12 июня 1890 г. наряду с введением института земских начальников в 1889 г. был основным звеном реакционной правительственной политики эпохи контрреформ». Оба эти нововведения выражали «взгляды и настроения наиболее реакционной части дворянства, которая стремилась вернуть по возможности дореформенные порядки»10. ^ «Введение института земских начальников увеличивало правительственную опеку над крестьянами, усиливая роль поместного дворянства в деревне и способствуя тем самым консервации феодально-крепостнических пережитков»11. « «С начала 80-х годов, с приходом к власти Александра III, правительство jH выбрасывает знаменитый лозунг - заморозить страну. Главным проявлением ^ этого курса служила консервация крепостнических порядков в деревне, т. е. s всяческое ограничение свободной деятельности крестьянства, всемерное уве-

у личение над ним правительственной опеки и путем создания института зем-

^ 12 s ских начальников известная реставрация власти дворян над крестьянами»12.

у 8 Евреинов Г. А. Крестьянский вопрос в его современной постановке. СПб., 1903. С. 47.

sg 9 Цит. по: Симонова М. С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой россий-g ской революции. М., 1987. С. 179.

^ 10 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 3, 111.

^ 11 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. С. 401.

Й 12 Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973. С. 80-81.

Тезис о частичной реставрации крепостнических порядков в деревне выглядит преувеличением, на что справедливо указывается в современных исследованиях. Однако с другой стороны в постсоветской историографии стала набирать силу тенденция к почти полной переоценке как внутренней политики Александра III в целом, так в частности и закона 1889 г. о земских начальниках. Появились исследования о деятельности земских начальников в ряде отдельных губерний, в которых обосновывается необходимость и полезность введения этого института неблагополучным положением дел в крестьянском пореформенном самоуправлении. При этом доводы современных авторов перекликаются с аргументами разработчиков и сторонников закона 1889 г.

«Адекватная оценка положения, сложившегося в российской деревне после Великих реформ <...> заставила правительство в рамках курса государственного патернализма взять под контроль крестьянское самоуправление», - так считает автор кандидатской диссертации о земских начальниках в Тульской губернии. То же требовалось и в губерниях центрального черноземья, поскольку «крестьянство без государственной помощи не умело организовать свою жизнедеятельность»13.

М. М. Гурьянов, изучивший деятельность земских начальников в Вятской губернии, призывает «преодолеть сложившиеся стереотипы в оценке института земских начальников» и не воспроизводить «традиционные штампы» «советской историографии с ее упрощенным, идеологически предвзятым отношением к так называемым «контрреформам» эпохи правления Александра III»14. Отказ от идеологических «штампов» и «стереотипов» провозгласили в своих исследованиях О. Н. Богатырева, А. В. Звонцова, К. А. Мироненко15. Н. В. Башкирова выражала сожаление, что даже такому маститому советскому историку, как П. А. Зайончковский, «не удалось избежать влияния идеологических установок»16.

По мнению К. А. Мироненко, советские историки сосредоточили внимание на негативных сторонах деятельности земских начальников «в угоду новой власти». Но спрашивается, в угоду какой власти дореволюционная либераль- !£ ная общественность и даже некоторые царские министры негативно отнеслись ö

13 Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной ста- ^ билизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX - начале ХХ в. (По материалам Тульской губ.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тула, 2006. С. 3; Мироненко К. А. Земские Д начальники центрального черноземья в социально-политической повседневности конца "д XIX - нач. XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2012. С. 3. "С

14 Гурьянов М. М. Институт земских начальников в конце XIX - начале XX в. и его региональ- .й ные особенности: Автореф. дис. ... канд. юридич. наук. Нижний Новгород, 2007. С. 3, 15. ^

15 Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губ. Э (1861-1917). Екатеринбург, 2004. С. 370-371; Звонцова А. В. Указ. соч. С. 3; Миронен- 1» ко К. А. Указ. соч. С. 6. -ц

16 Башкирева Н. В. Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функ- ^

к закону о земских начальниках и высказывали оценки этого института, сходные с аргументами советских историков-марксистов (за исключением отношения к существовавшей тогда монархии)?

Избавившись от идеологических штампов, авторы упомянутых выше диссертаций утверждают, что «деятельность земских начальников не была пронизана произволом и насилием», а «унизительная опека над крестьянами», «насильственное администрирование» - «явное преувеличение историков»17. Более того: «Надзирая за крестьянским самоуправлением, земский начальник совершенно его не стеснял». При этом «институт земских участковых начальников успешно справился с поставленной правительственной задачей»18. Не отрицая отдельные факты произвола со стороны земских начальников, сходной общей позитивной оценки их административной деятельности придерживаются А. В. Звонцова, Н. В. Башкирева, М. М. Гурьянов и ряд других исследователей.

В этом доброжелательном хоре обращает на себя внимание тезис в монографии О. Н. Богатыревой: «Институт земских начальников при всех его недостатках призван был сыграть позитивную роль в крестьянском управлении, помочь крестьянскому социуму адаптироваться к условиям пореформенной России, переживавшей форсированную модернизацию»19. Таким образом, земский начальник признается составной частью прогрессивного развития России, с чем, на мой взгляд, согласиться невозможно. Но об этом ниже.

Не столь однозначно позитивно современные исследователи оценивают совмещение в лице земского начальника административных и судебных функций. Так, например, К. А. Мироненко пишет об этом довольно противоречиво. То такое совмещение «отвечало потребностям переходного времени», то концентрация в одних руках двух разнородных полномочий объявлялась противоречащей принципу разделения властей20. Но большей частью критическое ^ отношение к наделению земских начальников судебными обязанностями вызывалось не идейным неприятием, а прагматическими соображениями: они ме-^ шали выполнять более важные административные функции. « Локальные исследования деятельности земских начальников полны оговорок и трудно стыкуемых между собой положений. Утверждения о необходимо-^ сти и благотворности государственно-дворянского надзора над крестьянским 5§ самоуправлением перемежаются с признаниями мелочности и тягостности для у крестьян дворянской опеки, задерживавшей развитие самодеятельности кре-

8 стьянских сельских обществ. То говорится о почти исключительно дворянском о

а 17 Богатырева О. Н. Указ. соч. С. 371; Гурьянов М. М. Указ. соч. С. 5, 20.

18 Чуканов И. А. Участковые земские начальники и их роль в регулировании правоотноше-

ний крестьянского общинного самоуправления в российской дореволюционной деревне

(вторая половина XIX - начало ХХ в.) // Право и образование. 2009. № 2. С. 135, 136. ^ 19 Богатырева О. Н. Указ. соч. С. 388. Й 20 Мироненко К. А. Указ. соч. С. 3, 20.

контингенте состава земских начальников, то о вынужденном допущении в их среду в значительном количестве выходцев из других сословий, причем последнее, по мнению некоторых авторов, положительно влияло на качество исполнения должностных функций.

Было высказано убеждение, что институт земских начальников «выполнял общегосударственные, а не, как считалось в советской историографии, преследовал узко сословные продворянские интересы»21. Однако по поводу степени приверженности земских начальников, а также их непосредственных покровителей уездных предводителей дворянства государственной пользе часть современных историков придерживается противоположного мнения.

«Предводители дворянства, которые осуществляли фактическую власть в уезде, вовсе не увязывали свои действия с решением каких-либо государственных задач, проведением на местах государственной политики, занимались местными интригами, действовали зачастую незаконно и насильно». «Уездное дворянство <...> это круговая порука, это многочисленные родственные и деловые связи, это в иных случаях настоящий змеиный клубок». Земский начальник, «который обладал властными полномочиями, также представлял узкосословные интересы»22.

Вызывает сомнение утверждение некоторых защитников института земских начальников о том, что они были надежно встроены в «жесткую вертикаль правительственной власти по линии министерства внутренних дел» и что этот «новый институт являлся составным элементом в слаженной административно-полицейской системе местного управления»23. «Встроенность» отнюдь не была жесткой, а «слаженная система» на практике оказалась далеко не слаженной. Земские начальники хотя и числились по ведомству МВД, назначались на должность министром только после обсуждения кандидатур губернатором с соответствующим уездным предводителем дворянства и потому чувствовали свою зависимость больше от ближайшей власти, нежели от далекой петербургской.

Контроль над неукоснительным исполнением земскими начальниками сво- !£ их обязанностей осуществлялся посредством нечастых ревизий в основном С! на местном уровне. В локальных исследованиях, когда авторы изучали особен- ^ ности и результаты проведения таких ревизий, они отмечали, что «контроль ^ был по сути формальным». «Даже явно неправомерные действия земских на- | чальников, как правило, получали поддержку контрольных органов - уезд- ^ ных съездов, состоявших из них же». Губернаторские ревизии были редки -с и также «оставались без серьезных последствий», даже если обнаруживались "й __К

21 Там же. С. 9.

22 Могилевский К. И., Соловьев К. А. П. А. Столыпин: личность и реформы. М., 2011. С. 55-57. £

23 Гурьянов М. М. Указ. соч. С. 21; Бродникова М. Н. Взаимоотношения земских начальни- ^ ков и органов местного самоуправления в России // Местное самоуправление: вчера, ^ сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. С. 44. -5

злоупотребления. Во всех местных инстанциях земские начальники, «пользуясь связями», находили поддержку. «Это делало их власть не только всеобъемлющей, но и бесконтрольной»24.

К сходным выводам пришла автор диссертации о земских начальниках Орловской губернии. Там также «ревизионные проверки носили поверхностный характер», но даже такие ревизии, особенно более строгие и независимые министерские, бывало, показывали, что «земские начальники Орловской губернии исполняли возложенные на них функции недостаточно эффективно, с большой долей индифферентности, были склонны к медлительности и бездействию». Что касается местных апелляционных инстанций, то, рассматривая жалобы доведенных до отчаяния крестьян (сохранились в архиве), они «в большей степени ориентировались не на строгое следование закону, а на сохранение приятельских отношений»25.

Исходя из своего материала, диссертантка пришла к важному выводу: к началу XX в. центральная власть «начала обнаруживать, что ее вертикаль, построенная по безусловному принципу сословного дворянского ценза, в своем низшем звене начала проявлять пассивное игнорирование идущих сверху предписаний»26.

В упомянутой диссертации приводятся примеры, когда земские начальники, получив два и более выговора, преспокойно оставались на своем месте. Властная вертикаль всё явственнее требовала укрепления. Наиболее дальновидные представители российской властной элиты постепенно убеждались, что этого невозможно достичь без ликвидации сословных перегородок в административном аппарате, начав с уездного и более низкого уровня и ослабив корпоративную связь земских начальников с их уездными покровителями.

Если рассматривать проблему не только в аспекте административных, но и социально-экономических преобразований, то на очереди стояла ликвидация сословного крестьянского самоуправления и создание всесословной во-^ лости. Одновременно нужно было разрешить выход из крестьянской общины

с укреплением надельной земли в частную собственность. ^ О всесословной волости или, как вариант, мелкой земской единице велись « начиная с 1880-х гг. дискуссии в либеральной публицистике и в ряде земских собраний. На правительственном уровне в так называемой Кахановской ко-^ миссии всесословная волость присутствовала в одном из проектов, оставшем-5§ ся нереализованным. В начале XX в. этот вопрос рассматривался в различных у комиссиях, но до революции 1905 г. и до появления во властных структурах а П. А. Столыпина дело ограничивалось различными записками, не выходивши-£ ми за пределы правительственных канцелярий. а _

24 Бузанова Н. А. Земские начальники Тамбовской губернии: Автореф. дис. ... канд. ист. о наук. Тамбов, 2005. Гл. 2: Земские начальники как объект контроля.

25 Аверичева О. М. Институт земских участковых начальников Орловской губернии в кон-^ це XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2013. С. 18-19.

Й 26 Там же. С. 21. С

На наш взгляд, к тому времени, когда П. А. Столыпин был назначен министром внутренних дел (26.04.1906), а через несколько месяцев с оставлением в этой должности стал председателем Совета министров (с 08.07.1906), у него уже сложилось убеждение, что одним из основных препятствий назревшего реформирования местного управления с перспективой становления России правовым государством (с сохранением монархии) является консервация сословной системы и политики государственного попечительства над крестьянами, осуществляемого местными дворянами. Известный историк назвал политику попечительства обращением к «патриархальной утопии»27. Столыпину предстояло убедить свое ближайшее окружение и, главное, самодержца отказаться от укоренившихся иллюзий.

«Сильная вертикаль исполнительной власти, за укрепление которой ратовал Столыпин, предполагала широкое реформирование местного управления и самоуправления. Основная цель реформы местного управления состояла в том, чтобы, с одной стороны, ликвидировать архаичные сословные структуры (земских начальников, уездных предводителей дворянства), а с другой - укрепить губернское и уездное административное звено коронными чиновниками. При этом значительно расширялись полномочия губернаторов, а уездные предводители дворянства и земские начальники, соответственно, заменялись начальниками уездов и участковыми комиссарами, непосредственно подчиненными центральной власти»28.

Одной из первых законодательных инициатив, разработанных в Совете министров при Столыпине в конце 1906 г., представленной «на уважение» второй Государственной Думе, был проект «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц бывших податных сословий», конкретизирующий царский указ от 5 октября того же года. Согласно проекту, подлежали «немедленной отмене» сословные ограничения для поступления на государственную службу. Очевидно, П. А. Столыпин счел необходимым особо упомянуть земских начальников: «.имелись должности (как напр[имер] должности земских начальников), доступ в которые почти совершенно был закрыт для лиц недворянского происхождения»29. Требовалось этот доступ открыть. !£

В декабре 1906 г. появилось несколько вариантов записок Столыпина в Со- С! вет министров об основных началах нового устройства местного управления30. ^ Одна из записок опубликована. Пункт первый гласил: «Особое сословное ^ управление крестьян (волостное и сельское), а также особые установления, за- | ведующие крестьянскими делами (земских начальников и соответствующие ^ им должности, уездные съезды и губернские присутствия), - упразднить»31.

27 Христофоров И. А. «В высшей степени душевная ошибка» // Родина. 2015. № 2. С. 105. д

28 Столыпин П. А. Программа реформ. Документы и материалы. М., 2002. Т. 1. С. 8 (Предисловие).

29 Россия. МВД. Земский отдел. Б/м, 1907. С. 1-2. Н2

30 РГИА. Ф. 1276. Оп. 2. Д. 63. Л. 2-13, 14 - 19 об., 38, 38 об., 96 - 111 об. |

31 Столыпин П. А. Программа реформ. Т. 1. С. 252: «Главные начала устройства местного ^ управления». -5

Вместо земского начальника вводилась должность «участкового начальника», который должен был назначаться исключительно «правительственной властью из числа лиц, получивших соответственное образование и служебную подготовку». Таким образом, сословный ценз не требовался. О необходимости обязательного предварительного согласования кандидатур с уездным предводителем дворянства речи не было.

Принципиально изменялся объем полномочий участкового начальника по сравнению с земским. Он не имел судебных функций, не должен был заниматься пресловутым «попечительством» над жителями вверенного ему участка. Он был обязан следить только за «законностью действий земельного, сельского и волостного управления» и рассматривать «в пределах, указанных в законе», жалобы на «неправильные действия указанных управлений». При этом поскольку волость предполагалось сделать всесословной, он получал статус «представителя общей правительственной власти в пределах участка»32.

Замена земского начальника участковым начальником и преобразования на волостном уровне были тесно связаны с одновременным реформированием уездной власти. Для укрепления правительственной вертикали фактического главу уезда, независимого от МВД уездного предводителя дворянства, следовало заменить высокопоставленным чиновником в должности «начальника уезда» в звании вице-губернатора, назначаемым «правительственной властью преимущественно из числа лиц, прослуживших известный срок в должности участковых начальников».

Высшим коллегиальным органом в уезде становился «уездный совет», председателем которого «Главные начала устройства местного управления» определяли начальника уезда. Уездному предводителю дворянства отводилось место только «обязательного члена»33.

Во исполнение намеченного плана во вторую Государственную Думу от име-

^ ни правительства были внесены проекты Положения о волостном управлении,

Положения о поселковом управлении и Положения о правительственных

^ участковых комиссарах. Участковыми комиссарами стали называться участко-

« вые начальники. Возможно, это было сделано для того, чтобы нагляднее отдеЛ

лить их от земских начальников. ^ Положение о правительственных участковых комиссарах подтверждало, 5§ что комиссар является «представителем общей правительственной власти у в участке» и «имеет надзор <...> за деятельностью учреждений местного управ-Ци ления», повторялось, что он назначается министром внутренних дел. В Поло-£ жении об участковых комиссарах подробно перечислялись их функции, в част® ности указывалось, что они имеют право утверждать в должностях волостных § старшин и поселковых старост, налагать на них взыскания34. В переданных

32 Столыпин П. А. Программа реформ. Т. 1. С. 255. ^ 33 Там же. С. 255-257. С 34 Там же. С. 325-329.

во вторую Думу Положениях о волостном и поселковом управлении участковые комиссары упоминались в ряде пунктов, более всего в разделах «О надзоре и обжаловании».

Вторая Дума до своего роспуска не успела рассмотреть по существу правительственные законопроекты о местном управлении и они перешли в третью Думу. Но еще до созыва второй Думы, когда проекты реформ еще только начинали разрабатываться в канцеляриях министерства внутренних дел, возбужденное слухами о них поместное дворянство начало ожесточенную борьбу со Столыпиным. Для этого у него было много возможностей. Звучали страстные выступления на съездах «Объединенного дворянства» и принимались громкие резолюции, подавали свой голос и участники губернских дворянских съездов. Критика правительственных реформ велась в губернских и уездных земствах, где после 1905 г. большинство перешло к правому крылу, развернулась антистолыпинская кампания в правой печати. Столыпина старались скомпрометировать в глазах Николая II. Его реформы, в том числе аграрная, объявлялись антидворянскими, антимонархическими, готовящими революцию. Разумеется, это не соответствовало действительным намерениям Столыпина. Своими реформами он хотел укрепить монархию, сделав ее более приспособленной к новым социально-политическим реалиям.

Перипетии яростного противодействия столыпинским реформам ярко и аналитично, на большом фактическом материале показаны в актуальнейшей статье В. С. Дякина, написанной более сорока лет тому назад35. Сторонники «новых подходов» к оценке земских начальников, вероятно, ее не читали.

П. А. Столыпин, «плоть от плоти российского дворянства. елико возможно, старался сохранить за помещиками их привилегированное положение на местах, но в интересах государства считал необходимым предоставить кулаку большую, чем прежде, роль в местном самоуправлении и передать административную власть в уезде из слабеющих рук дворянского предводителя в руки назначаемом правительством чиновника. Для крепостников-помещиков, привыкших считать, что государство - это они, такая перспектива была!£ невыносима. Поэтому именно по планам местной реформы был нанесен пер- С! вый удар.»36

В конце марта - начале апреля 1907 г. состоялся 3-й съезд «уполномочен- ^ ных дворянских обществ» из 32 губерний. «И сам факт разработки реформы | и, в особенности, намерение правительства внести этот проект на рассмотрение ^ Думы были расценены участниками съезда как "незаслуженное оскорбление", -с и ряд дворянских лидеров предложил направить депутацию к Николаю II, чтобы сорвать разработку законопроекта». ^

В марте 1908 г. прошел 4-й съезд дворянских обществ. ^

35 Дякин В. С. Столыпин и дворянство (Провал местной реформы) // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972. С. 231-274.

36 Там же. С. 237-238. 1

«Принятое съездом постановление объявляло реформу местного управления не только "нежелательной и нецелесообразной", но и "вредной", а устранение сословных привилегий дворянства несовместимым с "правильно понимаемой заботой о сохранении и развитии монархического начала". Постановление требовало сохранить прежнюю роль за уездными предводителями дворянства и земскими начальниками и высказывалось против введения бессословного принципа в организации местного управления и суда. Иными словами, задуманные Столыпиным реформы отвергались целиком». «За всеми словами о защите монархии и государственных интересов стоял в действительности корыстный интерес помещиков, стремившихся сохранить свои позиции в деревне и во всей системе управления»37.

Столкнувшись с серьезным сопротивлением консервативного дворянства, П. А. Столыпин решил сделать тактический ход. В январе 1908 г. он отзывает свои законопроекты из третьей Думы и передает их на обсуждение в Совет по делам местного хозяйства, являвшийся совещательным органом при министерстве внутренних дел. Председателем Совета был сам Столыпин, часть его членов входила в Совет по назначению, это были в основном чиновники из МВД, другая, большая часть избиралась от некоторых земств и городских дум. По мнению В. С. Дякина, «такой состав Совета рассматривался дворянством как недостаточно обеспечивающий его интересы»38. Забегая вперед, скажем, что уполномоченные объединенных дворянских обществ зря волновались на своих съездах по этому поводу. Что касается П. А. Столыпина, то он, очевидно, рассчитывал, что такой состав Совета поддержит его реформы и, пойдя на второстепенные уступки, можно будет найти компромисс с более вменяемой частью дворянства и противопоставить решения Совета постановлениям непримиримых дворянских съездов. Этого не произошло.

История создания Совета и последовательное комментированное описание ^ хода обсуждений правительственных проектов на его заседаниях даны в книге

К. И. Могилевского39. ^ Весенняя сессия Совета по делам местного хозяйства проходила в марте « 1908 г. На обсуждение был вынесен правительственный проект реформы волостного управления. Результаты работы сессии оказались для правительства ^ более или менее благоприятными: было признано, что реформа волости явля-5§ ется срочной и необходимой; Совет согласился с тем, что реформированная во-& лость должна быть всесословной. Однако при постатейном обсуждении проек-Ци та о волостном управлении произошел «сбой». Комиссия Совета «высказалась £ против утверждения в должности волостного старшины участковым комисса-

5 ром и полагала, что волостной старшина должен быть утверждаем какою-либо « -

37 Дякин В. С. Столыпин и дворянство. С. 246, 256-257.

^ 38 Там же. С. 257. \о

^ 39 Могилевский К. И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хо-Й зяйства (1908-1910). М., 2008.

высшею инстанциею»40. Участковый комиссар присутствовал в ряде статей Проекта, но затем Комиссия решила, что «обсуждение вопроса о порядке надзора за волостным управлением целесообразно отложить до рассмотрения Комиссиею проекта о правительственных участковых комиссарах»41. Одно из наиболее острых положений правительственного законопроекта о реформе местного управления оказалось в подвешенном состоянии.

Самые спорные вопросы были перенесены на осеннюю сессию Совета по делам местного хозяйства. Она была созвана в конце ноября 1908 г. и работала до начала декабря. Ее состав оказался менее благоприятным для правительства, чем весной. На осеннюю сессию «в результате давления со стороны камарильи» в Совет были введены девять предводителей дворянства - решительных противников Столыпина42.

Совет тем не менее согласился с необходимостью учреждения вместо земского начальника должности правительственного участкового комиссара (в документах осенней сессии он вновь стал называться «участковым начальником»). Не было возражений и против того, чтобы в компетенцию участкового начальника входил надзор не только за законностью деятельности волостных учреждений, но и за выполнением ими дел по благоустройству. Правда, в отличие от земского начальника образца 1889 г. участковый начальник не мог применять какие-либо меры воздействия своей непосредственной властью, а должен был обращаться с соответствующим представлением в вышестоящую инстанцию - уездный совет.

Но камнем преткновения стал вопрос о том, кто будет назначать участкового начальника. Правительственный проект предоставлял это право единолично министру внутренних дел. Оппозиция в Совете настаивала, чтобы кандидатуры министру представлял губернатор после обязательных предварительных консультаций с местными предводителями дворянства и председателями земских управ. В результате правительственный проект был отклонен 47 голосами против 15. Предложенный компромиссный вариант: кандидатуру предлагает губернатор, но без согласований с предводителями дворянства и земскими дея- !£ телями, тоже не прошел. Большинством в 36 голосов против 26 было приня- С! то предложение оппозиционно настроенных членов Совета по делам местного ^ хозяйства. «Таким образом, ход прений в Совете по делам местного хозяйства ^ показал правительству, что ему трудно будет сговориться с поместным дворян- | ством по ключевому вопросу реформы - о системе зависимости участкового ^ начальника, важным моментом которой был способ назначения. Поместное -с дворянство стремилось сохранить в участковом начальнике как можно больше "й __К

40 Журналы Совета по делам местного хозяйства. Весенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Постатейное изложение проекта о волостном управлении с изменениями, принятыми Ко- Не миссиею. С. 13. £

41 Там же. Доклад Комиссии по волостному управлению. С. 12. ^

42 Могилевский К. И. Указ. соч. С. 299. -5

того, что составляло должность земского начальника и, прежде всего, - зависимость от дворянской корпорации»43.

Преобразования в волости были тесно связаны с реформой уездного управления. Здесь борьба развернулась вокруг определения роли в уезде уездного начальника, назначаемого министром внутренних дел. По этому вопросу, как было записано в докладе образованной Советом комиссии, «в среде комиссии проявилось коренное разногласие». Оппозиционное «большинство комиссии полагало, что компетенция уездного начальника должна быть ограничена, главным образом, рамками обязанностей исполнительно-полицейских и фискальных», между тем как проправительственное «меньшинство стояло на точке зрения проекта, по которому уездный начальник является центром всего объединенного управления в уезде»44.

Главным коллегиальным органом власти в уезде по правительственному проекту являлся уездный совет, и его председатель, соответственно, становился главой уезда. Вокруг этого в Совете разгорелись наиболее ожесточенные споры. В правительственном проекте значилось: «Уездный совет состоит под председательством уездного начальника». Проект оппозиции предлагал: «Уездный совет состоит под председательством уездного предводителя дворянства»45.

В защиту своих притязаний оппозиция прибегла к аргументам, которые, как она, очевидно, надеялась, дойдут до монарха, окажут нужное воздействие и поколеблют положение Столыпина: «Сокращая сферу влияния <...> уездного предводителя дворянства, проект <...> упускает из виду общественное призвание этой должности и ее идейное значение. Будучи общественным избранником, уездный предводитель дворянства является лицом, которому доверяет население. С другой стороны, принадлежа к сословию, исконным заветом коего была и есть служба Царю и Отечеству, уездный предводитель дворян-^ ства представляет собою наиболее надежного проводника государственных

предначертаний»46.

^ «Вопрос уездной реформы был во всей серии узловым, обе стороны гото-« вились к сражению, и, по сведениям, полученным накануне заседания, каждая могла получить большинство. <...> В этот момент Совет по делам местного хо-^ зяйства стал тем ристалищем, где во многом решалась судьба страны. Суме-5§ ет ли правительство навязать наиболее влиятельной части общества свой тип у модернизации или останется ни с чем - вот вопрос, который на самом деле

а решался в эти дни»47.

у 43 Могилевский К. И. Указ. соч. С. 211. 8

=| 44 Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. Доклад Комиссии « по проекту Положения об уездном управлении. С. 2.

^ 45 Там же. Положение об уездном управлении. Ст. 32.

^ 46 Там же. Доклад Комиссии по проекту Положения об уездном управлении. С. 2.

Й 47 Могилевский К. И. Указ. соч. С. 224. С

В день голосования Столыпин распорядился, чтобы те сотрудники министерства, которые являются членами Совета по делам местного хозяйства, обязательно участвовали в заседании. Это дало правительству формальный перевес: 39 против 3048. Но такой результат показал силу дворянского сопротивления правительственному варианту реформы местного управления.

Поскольку Совет по делам местного хозяйства являлся совещательным органом, даже голосование не в пользу правительства правительство ни к чему не обязывало. Но оно имело большое морально-политическое значение. После окончания работы осенней сессии Совета по делам местного хозяйства правительство в декабре 1908 г. внесло в третью Думу свои проекты волостного и поселкового управления. Но Положение о правительственных участковых комиссарах (или иначе - участковых начальниках, что одно и то же) и Положение об уездном управлении внесены в Думу не были. Правда, в многостраничной сопроводительной записке, переданной в Думу вместе с текстом проекта о волостном управлении и датированной декабрем 1908 г., участковые комиссары упоминаются, но только два раза и по второстепенному поводу49.

Выработанное третьей Государственной Думой после долгих дискуссий в мае 1911 г. Положение о волостном земском управлении содержит статью (№ 156) о контролирующем волостное управление органе - Особом присутствии уездного съезда, приблизительном аналоге столыпинского уездного совета, в котором должен был председательствовать уездный начальник. В 1911 г. в Особом присутствии уездного съезда председательствует уездный предводитель дворянства! Об уездном начальнике нет ни слова. Зато есть никто иной, как пресловутый земский начальник, он входит в упомянутое Особое присутствие уездного съезда50. Таков был финал попыток П. А. Столыпина реформировать местное управление в России, приблизив его к нуждам социально-политической и экономической модернизации страны. Надо сказать, что и думский вариант волостного управления не был претворен в жизнь. Его в 1914 г. отверг Государственный совет.

Что касается земских начальников, то кадетская фракция в третьей и чет- !£ вертой Государственных Думах пыталась убрать его из проектов реформиро- С! вания волостной администрации, но безуспешно. Этот одиозный институт был ^ ликвидирован только Временным правительством после февраля 1917 г. ^

Однако среди современных историков есть такие, кто не одобряет этот акт | Временного правительства. Так, А. В. Звонцова считает, что была проявлена ^ «поспешность и несвоевременность упразднения этого института, который еще -с имел большой управленческий потенциал для наведения порядка». По мнению Н. В. Башкиревой, «институт не только был востребован и к моменту своего ^

48 Там же. С. 235-236.

49 РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 86. Л. 86 об., 87. |

50 Государственная Дума. Третий созыв. Сессия IV. Ч. 3. Стб 4643. Стенографические ^

отчеты. -5

упразднения не изжил себя, но и вполне мог существовать в дальнейшем»51. Те историки, которые позитивно оценивают деятельность земских начальников, разумеется, не считают закон 1889 г. контрреформой. Автору настоящей статьи ближе позиция Л. Н. Жданович и Н. А. Бузановой. Для Жданович приоритетным является то обстоятельство, что «существование особых сословных учреждений по крестьянским делам способствовало подавлению хозяйственной инициативы крестьян, их дальнейшему отставанию и отстранению от полноценного участия в общественной жизни страны»52. Бузанова справедливо полагает: несмотря на то что среди земских начальников «было немало лиц», относившихся к своим обязанностям как к общественному служению, людей либеральных убеждений, «независимо от этого, сам институт земских начальников был аномален модернизирующейся пореформенной деревне, сковывая, а то и подавляя сельское самоуправление»53.

П. А. Столыпин отнюдь не был противником строгого контроля, но преимущественно только над законностью деятельности всесословного волостного управления. Напротив. Но при этом он хотел заменить слабо управляемый надзор дворянской вольницы контролем дисциплинированных законопослушных чиновников, что для страны было бы предпочтительнее. Отказ от обязательного дворянского ценза для земского начальника должен был обеспечить большие возможности для подбора достойных кандидатов. Заслуга П. А. Столыпина в том, что он сознательно отказался от консервации сословного общества, и в этом его позитивное отличие от Толстого-Пазухина. Столыпин целенаправленно проектировал всесословную волость, что соответствовало прогрессивному развитию России.

«Все законодательные реформы, которые провел Столыпин, в той или иной форме проектировались в министерствах до его прихода к власти. Он, однако, вдохнул в них жизнь»54. Но в итоге П. А. Столыпин не смог преодолеть сопро-^ тивление консервативного дворянства. Его реформы местного управления так и остались проектами, что в не очень отдаленной перспективе, наряду с другими факторами, привело к крушению российской монархии.

Avericheva O. M. Institut zemskih uchastkovyh nachal"nikov Orlovskoj gubernii v konce XIX - nachale ^ XX v.: Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Voronezh, 2013.

S Bashkireva N. V. Zemskie uchastkovye nachal"niki Voronezhskoj gubernii: sostav, funkcii, deyatel"nost"

о (1889-1917 gg.): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. M., 2010.

о 51 Звонцова А. В. Указ. соч. С. 21; Башкирева Н. В. Указ. соч. С. 20.

s 52 Жданович Л. Н. Чиновники по крестьянским делам северо-западных губерний России

наук. Тамбов, 2005. Гл. 3: Земские начальники и общественно-политическая жизнь. ^ 54 Вчисло Ф. Отношения между правительством и местной властью. Столыпин и третье-g июньская монархия // Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы между-С народного коллоквиума историков. СПб., 1992. С. 46.

Bogatyreva O. N. Evolyuciya sistemy mestnogo upravleniya v Vyatskoj i Permskoj gub. (1861-1917). Ekaterinburg, 2004.

Brodnikova M. N. Vzaimootnosheniya zemskih nachal"nikov i organov mestnogo samoupravleniya v Ros-sii // Mestnoe samoupravlenie: vchera, segodnya, zavtra. Stavropol", 2004.

Buzanova N. A. Zemskie nachal"niki Tambovskoj gubernii: Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Tambov, 2005.

Certelev D. N. Nuzhna li reforma mestnogo upravleniya. M., 1889.

Chukanov I. A. Uchastkovye zemskie nachal"niki i ih rol" v regulirovanii pravootnoshenij krest"yanskogo obshchinnogo samoupravleniya v rossijskoj dorevolyucionnoj derevne (vtoraya polovina XIX - nachalo XX v.) // Pravo i obrazovanie. 2009. № 2.

Danevskij V. P. Po povodu predstoyashchej reformy nashego sudoproizvodstva. M., 1896.

Dyakin V. S. Stolypin i dvoryanstvo (Proval mestnoj reformy) // Problemy krest"yanskogo zemlevla-deniya i vnutrennej politiki Rossii. L., 1972.

Dzhanshiev G. A. Iz ehpohi velikih reform. M., 1892.

Evreinov G. A. Krest"yanskij vopros v ego sovremennoj postanovke. SPb., 1903.

Gessen V. M. Voprosy mestnogo upravleniya. SPb., 1904.

Gur"yanov M. M. Institut zemskih nachal"nikov v konce XIX - nachale XX v. i ego regional"nye osoben-nosti: Avtoref. dis. ... kand. yuridich. nauk. Nizhnij Novgorod, 2007.

Kataev D. N. Mestnye krest"yanskie uchrezhdeniya 1861, 1874, 1889 godov. SPb., 1911.

Kornilov A. A. Krest"yanskaya reforma. SPb., 1905.

KozhuharK. Y. Zemskie nachal"niki // Vestnik prava. 1905. Kn. 5, 8, 9.

Mironenko K. A. Zemskie nachal"niki central"nogo chernozem"ya v social"no-politicheskoj povsednevnosti konca XIX - nach. XX v.: Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Kursk, 2012.

Mogilevskij K. I. Stolypinskie reformy i mestnaya ehlita. Sovet po delam mestnogo hozyajstva (19081910). M., 2008.

Mogilevskij K. I., Solov"ev K. A. P. A. Stolypin: lichnost" i reformy. M., 2011.

Nikonov S. P. Krest"yanskij pravoporyadok i ego zhelatel"noe budushchee. Har"kov, 1906.

Simonova M. S. Krizis agrarnoj politiki carizma nakanune pervoj rossijskoj revolyucii. M., 1987.

Solov"ev Y. B. Samoderzhavie i dvoryanstvo v konce XIX veka. L., 1973.

Stolypin P. A. Programma reform. Dokumenty i materialy. T. 1. M., 2002.

Vchislo F. Otnosheniya mezhdu pravitel"stvom i mestnoj vlast"yu. Stolypin i tret"eiyun"skaya monarhiya // Reformy ili revolyuciya? Rossiya 1861-1917: Materialy mezhdunarodnogo kollokviuma istorikov. SPb., 1992.

Vlast" i reformy. SPb., 1996.

Zaharova L. G. Zemskaya kontrreforma 1890 g. M., 1968.

Zajonchkovskij P. A. Rossijskoe samoderzhavie v konce XIX stoletiya. M., 1970.

Zhdanovich L. N. Chinovniki po krest"yanskim delam severo-zapadnyh gubernij Rossii (1861-1904 gg.): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Velikij Novgorod, 2005.

Zhurnaly Soveta po delam mestnogo hozyajstva. Vesennyaya sessiya 1908 g.; Osennyaya sessiya 1908 g. SPb., 1909.

Zvoncova A. V. Institut zemskih nachal"nikov v Rossii v ehpohu konservativnoj stabilizacii i reformator-skom processe v 80-e gg. XIX - nachale XX v. (Po materialam Tul"skoj gub.): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Tula, 2006.

Список литературы

Аверичева О. М. Институт земских участковых начальников Орловской губернии в конце XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2013.

Башкирева Н. В. Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функции, деятельность (1889-1917 гг.). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2010.

Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губ. (1861-1917). Екатеринбург, 2004.

Бродникова М. Н. Взаимоотношения земских начальников и органов местного самоуправления ^ в России // Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. з

Бузанова Н. А. Земские начальники Тамбовской губернии: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. » Власть и реформы. СПб., 1996. -В

Вчисло Ф. Отношения между правительством и местной властью. Столыпин и третьеиюньская монархия // Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы международного коллоквиума д историков. СПб., 1992. ^

Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904.

Гурьянов М. М. Институт земских начальников в конце XIX - начале ХХ в. и его региональные особенности: Автореф. дис. ... канд. юридич. наук. Нижний Новгород, 2007.

Даневский В. П. По поводу предстоящей реформы нашего судопроизводства. М., 1896.

Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. М., 1892.

Дякин В. С. Столыпин и дворянство (Провал местной реформы) // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972.

Евреинов Г. А. Крестьянский вопрос в его современной постановке. СПб., 1903.

Жданович Л. Н. Чиновники по крестьянским делам северо-западных губерний России (18611904 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Великий Новгород, 2005.

Журналы Совета по делам местного хозяйства. Весенняя сессия 1908 г.; Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909.

Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970.

Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.

Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной стабилизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX - начале XX в. (По материалам Тульской губ.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тула, 2006.

Катаев Д. Н. Местные крестьянские учреждения 1861, 1874, 1889 годов. СПб., 1911.

Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. 1905. Кн. 5, 8, 9.

Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб., 1905.

Мироненко К. А. Земские начальники центрального черноземья в социально-политической повседневности конца XIX - нач. XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2012.

Могилевский К. И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908-1910). М., 2008.

Могилевский К. И., Соловьев К. А. П. А. Столыпин: личность и реформы. М., 2011.

Никонов С. П. Крестьянский правопорядок и его желательное будущее. Xарьков, 1906.

Симонова М. С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой российской революции. М., 1987.

Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973.

Столыпин П. А. Программа реформ. Документы и материалы. Т. 1. М., 2002.

Цертелев Д. Н. Нужна ли реформа местного управления. М., 1889.

Чуканов И. А. Участковые земские начальники и их роль в регулировании правоотношений крестьянского общинного самоуправления в российской дореволюционной деревне (вторая половина XIX - начало XX в.) // Право и образование. 2009. № 2.

«Положение о земских участковых начальниках» 1889 года.

Это положение распр.на 40 губерний (главным образом, на губернии с помещич.землевладением) ,созд. 2200 зем.участков (4-5 на уезд) во главе с земскими начальниками.

Учреждался уездный съезд зем.начальников,состоявший из админ.и судеб.присутствия. Функции : 1) административные. 2)судебно-полицейские, передавались функции уездного по крестьян.делам присутствия и мирового суда (мир.суд сохран.лишь в Москве, Петербурге и Одессе), что означало усиление админ.-полиц.власти зем.начальн. Введение института зем.начальников, объясняли, «отсутств.близкой к народу твердой правит.власти».

Их назначал мин.внутр.дел по представлению губернаторов и губерн.предводителей дворянства. Зем.начальник должен был обладать: имущ.цензом (свыше 200 десятин земли или недвижимым имущ.на 7500 рублей), высшее образование, 3 года служить либо в должности мирового посредника, мир.судьи, или членом губернского по крестьян.делам присутствия. Если не хватало кандидатур с таким послужным списком, то земским начальником могли назначить местного потомств.дворянина со средним или начальным образованием, независимо от стажа службы. Но для них имущ.ценз повышался в 2 раза.

Введение института зем.начальников, явл.одной из наиболее реакционных мер во внутр.политике в 80-90-ые гг. Данный акт преследовал цель восстановить власть помещиков над крестьянами (утраченную в 1861) В обязанность земского начальника входило:

1) контроль над деятельностью крестьян.сельских и волостных учреждений

2)опека всего податного населения на его участке. Прерогативы земских начальников были очень широки. Он мог подвергать немыслимым наказаниям лицо податного сословия своего участка, при всем при том действуя произвольно, не считаясь ни с каким законом.

Волостные суды (раньше выбир.крестьянами), теперь назнач.зем. начальником, кандидатов ему предлагали сельское общество. Зем.начальник мог отменить любое постановление волостного суда. Самих судей отстранить от должности, постановления и решения зем.начальника считались окончательными и не подлежащими обжалованию. Зем.начальники выходили далеко за рамки своих полномочий, творили настоящий произвол, прикрываемый местными властями.

Закон о земских начальниках был введен вопреки мнению большинства Госуд.совета (из 39 членов, только 13 высказались за). Однако он был положительно встречен реакцион.дворян.кругами. которые требовали расширения и так широких полномочий земских начальников. Крестьяне восприним.этот закон как возврат.к крепостному праву.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года

С проведением зем.и город.контрреф.были предприняты шаги к измен.Судебных уставов 1864г. Самодержавие пыталось сохранить роль дворян в земских учреждениях, но позиции дворян ослабевали. Обнаружилась нехватка гласных (члены земских собраний) из дворян из-за сокращен. числа дворян-землевладельцев, в промышл.губерниях, роль дворян в земствах сокращалась в связи с усилением новой торгово-промышленной буржуазии. Самодержавие поставило задачу усилить роль дворянства в земстве, ограничить представительство в них недворянских элементов (особенно крестьян), ограничить компетентность земств и усилить контроль за ними со стороны админ.властей, реакционное дворянство требовало вообще отменить бессословность и выборность земств.

12 июня 1890 – было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Формально принципы бессословности и выборности сохран ., однако они были сильно урезаны,в чем и заключ.смысл земской контрреформы.

Было раньше три курии, и они были равны в правах, теперь число избирателей в дворянской курии значительно увеличивают, а две остальные курии (сельскую и городскую уменьшают).

Землевладельч.курия (ранее в нее могли балотир.землевлад.всех сословий) теперь курия только дворян землевлад. Ценз для дворян уменьш.вдвое, а число гласных землевладельч.курии еще более увелич. ,а значит уменьшилось кол-во гласных по другим куриям (городской и сельской).

Фактически крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал съезд.земских начальн., и по решению съезда губернатор назначал гласных. Духовенство лишалось избирательных прав. Увеличив.избирательный ценз для городской курии, следовательно многие избиратели утрачивали право участв.в выборах. В результате, кол-во дворян по сравнению с 60-ми повыс.в уездных земских собраниях с 42 до 55%, в губернских с 82 до 90 %. Гласные от крестьян теперь: в уездных собраниях 31 (вместо 37), в губернских 2(вместо 7).Вес гласных от буржуазии сократ с 17 до 14% в уездах, а в губерниях с 11 до 8%.

Теперь губернатор фактически полностью контролир.деят.земских учреждений. Ввод.новой администр.звено – губернское по земским делам присутствие (в его состав входили губернатор (он был председателем), губернский прокурор (управляющ.гос.имущ.), губернский предводитель дворянства и 4 местных дворян-землевлад. Орган рассматривал законность постановлений земств и следил за выборами в земства. Председатели и члены земских органов стали считаться состоявшими на гос.службе. (был введен гос.элемент в земства).

«Городовое положение» 1892 года

11 июня 1892 – издано «Городовое положение» (еще больше урезались права городского населения) От участия в городском самоуправлении отстран.: трудящиеся массы города,мелкая буржуазия, путем повышения имущественного ценза.

Преимущество отдавалась дворянам – домовладельцам, крупной буржуазии. В Москве и Петербурге правом участия в выборах в город.самоуправление теперь могло воспольз.не более 0,7% населения. В др.городах число избарат.сократ.в 5-10 раз.

Согласно положению еще больше усиливается система опеки и админ.вмешат-ва в дела городского самоуправления. Губернатор, контролировал и направлял деятельность городских дум и управ (исполнительный орган власти в дореволюционной России). Теперь городские головы и члены город.управ,считались состоявшими на госуд.службе чиновниками, не избранные представители городского населения. Однако данная городская контрреформа (как и земская 1890), не была полностью реализована,т.к. соц-экон.процессы в России оказались сильнее стремления самодержавия усилить сословно – дворянский элемент в местном управлении.

4. Экономическая программа Бунге. Этапы реализации. Что за этапы?

80-90-ые – ряд мер, способствовавш.укреплению финансов и экономич.развитию страны.

Апрель 1881 – отставка мин.финансов Абазы и назначение на пост Н.Х.Бунге. Бунге был последним «либеральным министром» в правительственном кабинете. При вступлении Бунге в должность,финансы страны находились в тяжелом положении. Общая сумма гос.долга на 1 января 1881 – 6 млрд.руб . Бюджет находился в хроническом дефиците,ценность рубля упала почти наполовину.

Бунге ставит задачу – упорядочить финансы,но без отягощения трудовых слоев населения. Именно при нем:

- были уменьш.выкупные платежи,

-отменена подушная подать и налог с занятий мещан (они его платили вместо подушной подати).

Бунге искал иные способы увеличения казны:

1) были увеличены другие прямые и косвенные налоги: поземельный (с недвижимости в городах, с золотодобывающ.промышл., с доходов от денежных капиталов)

2) ввел налоги на наследство и загран.паспорта.

3) на 30% увелич.таможенные сборы (мера преследовала и протекционистские цели).

Бунге многое предпринял для поощрения частного предпринимательства. Но все же ликвидировать бюджетный дефицит ему не удалось.

1 января 1887 г – под видом повышения в должности Бунге назначили председателем Комитета министров. (с поста мин.финансов он был уволен), на его место поставили профес.Петербургского технологич.института И.А.Вышнеградский. Он был круп.предпринимат., руководит.акционер.общ-ва Юго-Зап.желез.дороги и многих акционер.компаний, что позволило ему сколотить миллионное состояние. Изворотливый карьерист Вышнегр.сумел понравится всем: Победоносцеву, Каткову, Александру и многим либералам. Перед назначением на должность Александру предоставили на Вешнегр.досье с большим перечнем экономических проделок,но император не счел считать это нужным.

После вступления в должность, по существу Вышнегр.вел ту же экономич.политику, что и Бунге, действуя правда иными,более жесткими методами. (выколачивания с крестьян платежей и недоимок, значит.повышение косвенных налогов на предметы первой необходим.).

Вышнеградский:

1)еще больше увеличил пошлины на импорт.товары

2) изданный 1891 таможенный тариф повышал еще на 1/3

3) увеличение экспорта над импортом за счет вывоза хлеба и другой с/х продукции

При Бунге было заключено 7 иностран.займов, Вышнеградский сумел их превратить их в один займ с понижением учетной ставки (т.е. проценту по кредиту) с 5 до 4%.

Данными мерами он смог увеличить доходную часть бюджета с 958 млн.до 1167 млн.руб при этом не только ликвид.дефицит,но и превысить доход над расходом.

Чтобы упорядочить железнодорожн.хоз-во и объединить тарифы происходит выкуп частн.желез.дорог. К 1894 в госуд.управлении наход. уже 52: всех железных дорог. При Вышнегр.был создан золотой запас (360 млн.руб), что позволило Витте (след.мин.финансов), провести денежную реформу (1897).

5. Деятельность Витте. Программа экономической модернизации страны. надо ли последствия реформ?

С.Ю.Витте – крупн.госуд.деятель России рубежа 19-20 вв, министерство финансов возглавлялось Витте в течение 11 лет (1892 – 1903),.Рубеж 19-20в.характерен государственным вмешательством в экономику страны. В 90-е гг.был принят ряд экономических мер,направленных на поощрение развития промышленности и банковского дела, на ускорение индустриализации.

Витте начал свою карьеру в качестве управляющего юго-западными ж/д,а в 1899 г стал директором департамента железнодорожных дел. В феврале 1892-министр путей и сообщений, а с августа 1892г становится министром финансов.

Промышленная революция

Среди историков идут споры о том, когда же началась промышленная рев. В России. Федоров считает,что с 30-х гг., другие историки отодвигают срок до 50-хгг. Период 90-х гг. по праву можно назвать завершающим периодом. Витте объявил последнее 10-тетие периодом ускоренного развития Р. (развитие тяжелой промышленности ). У предст.власти этот курс вызвал дискуссии т.к.страна была аграрной и для осущ.развития необходимы средства реализации данной политики- крестьяне. Виттте полагал,что временно ухудшится положение крестьян,но вскоре улучшится т.к. и с/х поднимется на новый уровень. Ему удалось убедить имп.принять этот курс,что привело к известному эк.подъему 90-х гг.

Датируется 1893-1899гг.

Ускоренные темпы роста

Изменение соотношения групп пром. А-тяж. В-легкая

Энерговооруженность промышленности

Производительность

1) Увеличилась добыча нефти (почти в 3 раза) к 1900г Р.вышла на 1 место в мире

2) Развивалось строительство ж/д по 3направлениям: расшир.сети ж/д дорог, сосредоточение важнейшей ее части в руках казны, подчинение частных ж/д дорог государству. протяжен.желез.дорог увлич.с 8т.км до 22,940т км. Начало строительства Транссиба

3) Выплавка чугуна выросла на 10% с 1895-1900гг.

4) Начало формирования новых эконом.районов -металлургия Юга -нефтедобыча Юга (Бакинский бассейн)

5) Выросла добыча угля (рост за 10 лет -131%)

6) Увеличились масштабы предприятий,производ.труда

Можно сказать, что количественные показатели приводят к качественным изменениям

Пром.росла в 8 раз быстрее с/х

Мощность парового дв. На 300%

Энерговоор.пром на 178 %

Произв. Труда в тяж,промышл. выросла на 83%,а в легкой на 30%

В рамках 10 лет произошел рост тяж. пром.,завершилась пром.,рев. Источником ускоренной индустриализации стали средства пол.от перетока средств из с/х в пром. и при участии иностранных инвестиций.К концу 19в.Р. выходит на 4-5 место в Ев.и мире. Затем следует мировой эк.кризис.1900-1903.До 1909г.в Р.период стагнации,вызванный революцией,русско-яп.войной.и мир.кризисом.

Сельское хозяйство. В 1896 году Витте отказался от поддержки общинного землевладения

В 1898 он сделал первую попытку добиться в комитете министров пересмотра аграрного курса, сорванную, однако, В.К. Плеве, К.П. Победоносцевым и П.Н. Дурново. К 1899 году при участии Витте были разработаны и приняты законы об отмене круговой поруки . В январе 1902 года Витте возглавил Особое Совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, тем самым, взяв, казалось бы, к себе в министерство финансов общую разработку крестьянского вопроса. Противники Витте из помещичьего лагеря обвиняли его в том, что своей политикой поощрения промышленности он разорил сельское хозяйство. Это, во общем, несправедливо. Главная причина отставания сельского хозяйства заключалась в сохранении крепостнических пережитков в деревне. Выкуп за землю вынул из кармана крестьян больше денег, чем создание промышленности. Сделал свое дело аграрный кризис. А вот ко всему этому добавилась уже и политика

Экономические преобразования

Витте были проведены крупные экономические преобразования, укрепившие государственные финансы и ускорившие промышленное развитие России. В их числе: --

Введение казенной винной монополии (1894 г.), питейный сбор(11%бюджета)

Строительство Транссибирской железнодорожной магистрали

Заключение таможенных договоров с Германией (1894 г. и 1904 г.),

Развитие сети технических и профессиональных училищ.

Узловым же пунктом экономической программы Витте стало проведение в середине 90-х годов денежной реформы, подготовка которой началась в 80-х гг. и была вызвана неустойчивостью денежной системы. Вхождение Р. В мировой рынок вызвало потребность в созд.денежной системы того же типа, что и в пром.развитых странах. Реформа по 3-м направлениям:

Ликвидация дефицита бюджета

Стабилизация валютного рубля

Стимулирование инвестиций в экономику, обеспечение гарантий иностанным вкладчикам.

Реф.проводилась поэтапно и вкл.ряд мероприятий :

Первый шаг – (при Бунге) Указ 1 января 1881, запрет выпуска бумажных рублей, ликвидация в теч.8 лет долга Госуд.казначейства на сумму 400 млн.рублей.

Цель зз– обеспечить равенство бумажных и золотых рублей.

Второй шаг – (Вышнеградский): уменьшение колебания рубля на европейских биржах, накопление золотого запаса (360 млн), рост курса бумажного рубля (с 52 до 73 коп)

Третий шаг – (Витте): устойчивость курса рубля в пределах 62,3 коп.золотом, получены 2 займа, сформирована база реформы (на 1123 млн.кредитного рубля – 660 млн.рублей золотом)

Закон 8 мая 1895 – все сделки могут заключаться на российскую золотую монету, оплата по сделкам либо золотом, либо кредитными билетами по курсу

Закон «Об исправлении денежного обращения» (март 1895) – установлено соотношение: 1 кредит.рубль = 66 2/3 коп.золотом

Результат : на монете империал 10 рублей печатается 15 рублей, а на полуимпериал 5 рублей – 7,5 рублей.

Золотая валюта осталась и кредитный рубли, но изменилось их соотношение.

Серия именных указов 1897 закрепляют основные решения. 1 рубли = 1/15 империала.

Итоги реформы: Рубль стал устойчивой валютой, рубль стоил 50 амер.центов, рост иностранных инвестиций, до 1916 – рубль был самой устойчивой валютой.

ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890

ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890 , принятое в литературе название Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12.6.1890, в котором пересматривались положения Земской реформы 1864 в сторону стеснения прав земств, усиления контроля администрации за их деятельностью (создание губернских по земским делам присутствий, предоставление губернаторам права решать вопрос о целесообразности постановлений земств и др.).

Источник: Энциклопедия "Отечество"

Смотреть что такое "ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890" в других словарях:

- («Положение о губернских и уездных земских учреждениях»), пересматривала положения земской реформы 1864 в сторону стеснения прав земств, расширения роли дворянства, усиления контроля администрации за их деятельностью (создание губернских по… … Энциклопедический словарь

- («Положение о губернских и уездных земских учреждениях»), одна из реформ 1860 х гг. в России. Предусматривала создание органов местного самоуправления земств. * * * ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 (Положение о губернских и уездных… … Энциклопедический словарь

Земские учреждения (по Положению 1890 года) губернские и уездные учреждения местного самоуправления в России в эпоху Александра III и Николая II, после их реформирования в 1890 году. Содержание 1 Перечень губерний с выборными земствами … Википедия

У этого термина существуют и другие значения, см. Александр II (значения). Александр II Николаевич Александр Николаевич Романов … Википедия

- (СССР, Союз ССР, Советский Союз) первое в истории социалистич. гос во. Занимает почти шестую часть обитаемой суши земного шара 22 млн. 402,2 тыс. км2. По численности населения 243,9 млн. чел. (на 1 янв. 1971) Сов. Союзу принадлежит 3 е место в… … Советская историческая энциклопедия

Органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний Европейской России по земской реформе 1864 (См. Земская реформа 1864). Образование З. было попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям капиталистического… …

1851, осень. Занятие тайпинами г. Юнань. Основание «Тайпин тяньго» («Небесное государство великого благоденствия»). 1851, 2. 12. Государственный переворот Луи Наполеона Бонапарта во Франции. 1852, 21. 3. Провозглашение Черногории княжеством. 1852 … Энциклопедический словарь

Лариса Георгиевна Захарова (р. 17.02.1933, Тбилиси) доктор исторических наук, профессор. Заслуженный профессор МГУ. Член секции истории России Российского гуманитарного научного фонда, член Научных советов Государственного архива Российской … Википедия

Население Государственный строй. Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922 1936). Сб. документов, М., 1940; Конституции и конституционные акты РСФСР (1918 1937). Сб. документов, М., 1940; История Советской Конституции.… … Большая советская энциклопедия

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КЕМЕРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

« Кафедра налогообложение, предпринимательства и права»

Тема: «Земские контрреформы Александра III»

Выполнила:Валеева В.А.

Проверила:Князева Ю.А.

Кемерово 2011

Контрреформы в России - это ряд мероприятий императора Александра Ш, проведенных в 1889-1894 гг. с целью укрепления самодержавия за счет пересмотра умеренно-буржуазных реформ 60-70 гг.

Главное место в системе контрреформ занимало "Положение о земских начальниках" 1889 года, которое должно было вернуть помещикам вотчинную власть, ослабленную в результате крестьянской реформы. В руках земских начальников сосредотачивалась вся полнота судебной и административной власти в уезде.

Им полностью было подчинено крестьянское самоуправление. Мировые судьи в уездах упразднялись и подсудность их дел перешла к земским начальникам (частично к волостным судам).

Земский начальник обладал широкими правами и в отношение волостных судов; он назначал волостных судей из числа кандидатов, представленных ему сельскими сходами, мог приостановить приговор волостного суда.

Пользуясь такими правами, земские начальники чинили произвол в отношение крестьян.

Один из важных актов в цикле контрреформ - новое положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Оно имело целью подорвать демократические основы земской реформы 1864 г., т.е. всесословность и выборность, и, как выразился С.Ю. Витте, «одворянствовать» земство. Только таким путем царизм рассчитывал приручить земство или, по крайней мере, пресечь его «либеральничанье». Между тем губернаторы отовсюду жаловались царю на «вредное направление земства», которое они усматривали в том, что земские учреждения «возбуждают и подвергают обсуждению дела, не входящие в круг их ведения», т.е. главным образом защищают россиян от злоупотреблений властью со стороны царской администрации. На подобной жалобе вятского губернатора в 1886 г. Александр III пометил: «Почти везде то же самое». Особенно раздражали царя почерпнутые им из губернаторских отчетов факты «систематического препирательства» земских учреждений «почти со всеми правительственными установлениями: с губернатором, с полицией, с судебными следователями и Министерством юстиции, с духовенством, с инспекцией народных училищ и с учебным округом». Так обрисовал в своем отчете за 1884 год деятельность Череповецкого земства новгородский губернатор А.Н. Мосолов. Александр III на полях его отчета грозно вопросил: «Какие же меры приняты правительством против этого безобразия?»

По новому положению выборность крестьянских представителей в земство упразднялась. Отныне крестьяне могли избирать только кандидатов, а из них администрация губернии (как правило, те же земские начальники) назначала гласных, т.е. депутатов земства. Далее, бессословная избирательная курия землевладельцев была ликвидирована, а вместо нее учреждена курия дворян. В результате к 1903 г. удельный вес дворян в /321/ губернских управах земства достиг 94,1 %, в уездных - 71,9%. Наконец, функции земства были еще более ограничены. Если ранее губернатор мог отменять земские постановления только вследствие их «незаконности», то теперь и по причине их «нецелесообразности», с его, губернаторской, точки зрения.

Все эти меры так связали руки местному самоуправлению, что оно теперь казалось более декоративным, чем деловым. Однако со временем выяснилось, что необратимый процесс обуржуазивания дворянства расстроил планы царизма реакционизировать земство путем его одворянствования. Среди земцев-дворян, вопреки надеждам реакции, тоже преобладали не охранители, а либералы. Можно согласиться с П.А. Зайончковским в том, что «земская контрреформа, несмотря на усиление правительственной опеки и на увеличение численности дворянства, не изменила оппозиционной сущности земских органов», хотя и очень затруднила их деятельность. Показателен такой факт: только за один год, с ноября 1891 по ноябрь 1892 г., губернские по земским делам присутствия отменили 116 решений губернских и уездных земских собраний в 11 губерниях.

Вслед за земской была проведена в том же духе и городская контрреформа. 11 июня 1892 г. Александр III утвердил новое городовое положение вместо городской реформы 1870 г., которую он расценил как «нелепость». Теперь были лишены избирательных прав не только рабочие, как в 1870 г., но и вообще все горожане без недвижимой собственности: квартиросъемщики, приказчики, мелкие торговцы. Резко уменьшилась политическая правомочность средней буржуазии. Например, в Киеве из 7 тыс. домовладельцев 5 тыс. были лишены избирательных прав. Всего же по 132 городам с населением в 9,5 млн. человек сохранили избирательные права по закону 1892 г. лишь 100 тыс. горожан (1,05 %). Отныне в городском управлении главенствовали не торгово-промышленные круги, как ранее, а владельцы недвижимого имущества, т.е. прежде всего крупные домовладельцы, каковыми являлись преимущественно все те же дворяне и чиновники.

Тем не менее городское, как и земское, управление было поставлено под еще более жесткий контроль администрации, чем ранее. Если городовое положение 1870 г. вверяло губернатору надзор «за правильностью и законностью действий» городских органов, то по закону 1892 г. губернатор мог направлять «оные действия согласно государственной пользе». Министр внутренних дел И.Н. Дурново удовлетворенно констатировал, что новое городовое положение согласовано «с земским в новом его строе».

Однако и городская контрреформа не вполне удалась царизму. «Лишив избирательных прав представителей мелкой буржуазии (местных торговцев, приказчиков), закон 1892 г. усилил в /322/ городских думах роль владельцев недвижимой собственности, а также представителей учреждений, владевших в городах недвижимой собственностью, - заключал П.А. Зайончковский. - Тем самым увеличился в городских думах, а следовательно и управах, процент лиц со средним и высшим образованием. Это, естественно, увеличивало и процент оппозиционных элементов, т.е. представителей либеральной интеллигенции».

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство науки и образования Российской Федерации

Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Томский экономико-юридический институт"

Юридический факультет

Кафедра общеобразовательных дисциплин

Реферат

по дисциплине

"История отечественного государства и права"

" Земская реформа 1864 г. и земская контрреформа 1890 г .

О пыт сравнительной характеристики "

Выполнил (а): Радченко И.В.

Томск 2014 г.

Введение

1. Предпосылки Земской реформы

2. Историческое значение Земской реформы

3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст.

Заключение

Введение

Земская реформа 1864 - одна из буржуазных реформ, последовавших после отмены крепостного права, создала органы местного самоуправления - земства. Применение новых методов хозяйствования, лучшее использование собственного имущества всем населением вело к увеличению налогооблагаемой базы и, естественно, земских сборов.

Именно это и есть главные результаты самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению местных вопросов. Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские учреждения сами зарабатывали средства для решения своих - местных дел. Такая деятельность была не только самостоятельной, но и "под свою ответственность".

Цель данного реферата - анализ деятельности земского и местного самоуправления в дореволюционной России. Исходя из цели, определяются следующие задачи:

1. Изучить земские органы самоуправления, их функции, структуру и компетенции;

2. Проанализировать земскую контрреформу.

1. Предпосылки Земской реформы

Что касается состояния местного самоуправления в дореформенный период, то стоит отметить, что оно строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования.

Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.

Дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Крестьянская реформа устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право.

Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела еще до отмены крепостного права. При его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.

С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы.

Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления.

Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой - она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их, в сущности, подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859-1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную ситуацию. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок. Отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.

Вопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, - выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения - крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект "нового учреждения Государственного совета". По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить "съезд земских гласных "из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить "представителей населения к участию в законодательстве", решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы - волостного земства.

К марту 1863 года проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона. земский реформа крепостной

Основные положения и особенности реформы

0 1 января 1864 года было принято "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России "Положение" распространилось на 34 губернии 1 Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

· Земские избирательные съезды , задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

· Земские собрания ;

· Земские управы .

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах - от трех избирательных курий. Курии были следующие:

§ курия уездных землевладельцев - состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

§ городская курия - в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

§ сельская курия - в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

§ Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от "своих", в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания - второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

· раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

· составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;

· предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

· разрешение на открытие торгов и базаров;

· отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

· местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

· разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

· дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

· дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

· представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

· дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

· раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

· рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

· рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

· заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

· попечение "о развитии народного продовольствия", местной торговли и промышленности;

· управление взаимным земским страхованием имущества;

· участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

· раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

· взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:

· составление губернских смет, раскладок и отчетов;

· подготовка нужных собранию сведений и заключений;

· надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

· представление в суде интересов земства по имущественным делам;

· распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в "Губернских ведомостях". До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

2 . Историческое значение Земской реформы

Логическим завершением земской реформы должен был стать общероссийский орган народного представительства. Но этого не произошло. Земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. Не было органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством.

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства. Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.

Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни в распространении грамотности среди крестьян. К 1880 году на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование 2 млн. крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать школы Министерства народного просвещения.

Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечить крестьян в провинциальном захолустье, - тема особого исследования. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7 до 2,8% (в расчете на 100 чел.).

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств (источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены), но главное все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель.

Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов. Земские статистики применяли новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое значение не только в прикладное. Но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений.

Деятельность земских учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в политической жизни страны. По своей природе новые органы местного всесословного самоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства в России возникло в пореформенный период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название земского либерального движения. Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк, в котором, в частности, писал: "Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения". И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию и правительство призовет земских представителей на более важные посты в области правительственной деятельности.

Таким образом, земства, хотя и ограниченные в правах, показали свою жизнеспособность, приспособленность к местным условиям и требованиям жизни. Вопреки законодательным запретам земства превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства. Возникновение в 70-80-х годах 19 века земского либерально - оппозиционного движения, с которым было вынуждено считаться правительство, стало важным фактором общественно-политической жизни страны.

3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст .

2 марта 1881 года на престол вступил Александр III и вскоре (29 апреля 1881г.) новый император подписал манифест "О незыблемости самодержавия". Этот закон правомерно отождествляют с поворотом к реакции или к так называемому курсу "контрреформ" 1880-1890 годов. 2 Цечоев В.К., Власов В.И., Степанов О.В. История отечественного государства и права. Учебное пособие- Москва-- Ростов-на-Дону, 2003 год

Этот период отмечен серией реакционных преобразований, направленных на пересмотр сложившейся системы буржуазного законодательства.

Понятие контрреформы имеет широкий смысл и включает не только реакционные законы, но и весь политический курс российского самодержавия. Объективной причиной такого поворота было несовершенство реформирования в социально-экономической и политической областях. Высшие органы государственной власти, власть монарха и всесилие бюрократии остались вне процесса перестройки. При проведении реформы восторжествовало стремление сохранить самодержавие. И в этом была угроза самим реформам. И, наконец, механизм реализации реформ был слаб, тогда как феодальная государственность сильна.

Александр III стремился сохранить существующий порядок, укрепить позиции дворянства, не допустить революции. Внутренняя политика императора носила консервативный, охранительный характер, не исключающий, однако, защиту интересов русского промышленного и торгового капитала.

Мероприятия правительства Александра III заключались в пересмотре многих достижений предыдущего курса в таких важнейших сферах жизни, как земство, городское самоуправление, суд, образование и печать.

Первые мероприятия правительства Александра III подтвердили решимость властей твёрдо проводить провозглашённый "охранительный" курс: 14 августа 1881 г. было принято "Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия". Теперь в любой губернии разрешалось вводить чрезвычайное положение "для водворения спокойствия и искоренения крамолы". Любого её жителя могли подвергнуть аресту, сослать без суда на пять лет, предать военному суду. Но так как шкалы чрезвычайных ситуаций не существовало, то в губерниях начался беспредел. Увеличиваются штаты отдельного корпуса жандармов, создаются новые охранные отделения, а в 1882 г. - секретная полиция. Губернаторы получили право закрывать органы печати, торговые и промышленные предприятия, учебные заведения; приостанавливать деятельность земств и городских дум. Изданное как "временное", сроком на три года, это "Положение" постоянно возобновлялась и действовало вплоть до 1917 г.

В условиях развивающегося капитализма Александр III, выражая интересы наиболее консервативных кругов дворянства, сохранял помещичий уклад жизни. Однако в области экономической политики император вынужден был считаться с ростом капиталистических элементов в стране. Александр III, потрясенный смертью отца, стремился всякими способами ограничивать влияние революционных группировок в стране.

Основными направлениями деятельности нового правительства были "искоренение крамолы" и успокоение общественности. Особая роль в укреплении и охранении режима отводилось Департаменту полиции, деятельность которого приобрела невиданный размах после назначения на пост его директора В.К. Плеве, а затем И.Н. Друнова. В 1882 г. политический розыск в России возглавил подполковник Отдельного корпуса жандармов Г.П. Судейкин. Этот умный, предприимчивый и честолюбивый чиновник тщательно изучил опыт работы тайной полиции европейских стран. На посту инспектора секретной полиции и начальника Петербургского охранного отделения он создал в России продуманную систему политического сыска, основанную на провокаторской деятельности, шпионаже и шантаже.

Помимо официальных полицейских органов в марте 1881г. возникла своеобразная тайная общественная организация для защиты императора и борьбы с революционным террором - "Священная дружина". Она была создана с ведома Александра III и объединяла более 700 представителей высшей знати, сановной бюрократии, генералов и др. Среди них были братья царя, министр двора И.В. Воронцов-Дашков, граф П.А. Шувалов, С.Ю. Витте. При помощи собственной агентуры, а также шпионажа и провокаций "Дружина" пыталась дезорганизовать действия революционных организаций изнутри. Вскоре ее активная, но непрофессиональная деятельность стала мешать работе Департамента полиции. А к концу 1881г. Александр III осознав опасность этого "добровольного" карательного органа, подрывавшего авторитет власти и ее монополию на репрессии, велел распустить "Священную дружину".

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. "Русское самодержавие, - писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. В губернское собрание с 1890г. обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Реформа 1890г. дала дворянам абсолютное преобладание.

Так, состав губернских гласных в 1897г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было проведено таким образом: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.

Новое земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По Положению 1890 г. избирательных прав были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, в председатели управ не могли быть избираемы лица, не имеющие права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 Положения предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); в) восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений в 1892г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем устройстве органов городского управления. Управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы как председателя думы значительно расширены за счет прав гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации.

Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, и губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!" - горестно восклицал по этому поводу К.А. Пажитнов. - Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...".5 Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные "Московские Ведомства" тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное "благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов".

Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные рамки, не связанные с решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения.

К концу XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты, формальное земство демонстрировало "верноподданичество", крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889г. разнобой деревенского самоуправления, был освобожден от "тягот" не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник "смут и потрясений" - местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли было плодотворным. Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям, начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением реакции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченности действовало на правительственную бюрократию как красная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.

Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная система. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотношение. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия стала чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. Наконец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.

По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой "благонадежной" категории жителей. "Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое".

С.Ю. Витте считал, что "Александр III настоял на этой мысли (усиление роли дворянства - О.Н.) ...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить".

Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики ("избиратели") уезда по закону делились на три разряда:

1. крестьяне;

2. дворяне вне зависимости от места владения имуществом - в деревне или городе;

3. все прочие сельские и городские сословия.

Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375). Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись "избирательные списки", которые затем с исправлениями печатались в "Губернских ведомостях". В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.

С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.

Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в "усеченном виде". Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного "самоуправления". Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были "увенчаны" и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав, контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.

Заключение

Все мероприятия, проводимые в противовес предыдущим реформам, обладали одной общей ярко выраженной чертой. Государство, построенное по принципу пирамиды, вершиной которой является императорский трон, стремилось ничего не оставлять вне своего контроля. Отсюда и всегдашнее стремление властей повсюду иметь за всем следящего и всем руководящего "государева чиновника - будь то губернатор, земский начальник, цензор или попечитель учебного округа. Это стало итогом развития российской самодержавной государственности, достигшей при Александре III своей вершины.

Не следует думать, что ужесточение контроля со стороны государства было следствием недобрых намерений людей, озабоченных лишь тем, чтобы удержать власть в своих руках. Напротив, представление о сильной государственной власти как единственном условии самосохранения общества исходило от деятелей, искренне заботившихся о спокойствии и благе России.

Правительство Александра III считало, что реформа должна лишь следовать за жизнью, а не менять её. Приверженцы охранительного курса полагали, что Россия ещё не готова к тем преобразованиям, которые проводил в жизнь Александр II. Поэтому 80-е - начало 90-х гг. ХIXв. Запомнились современникам как пора выжидания, затишья, "болезненного спокойствия". "Болезненного" потому, что Россия требовала продолжения реформ.

Проводимые в "жизненных интересах народа" контрреформы оказались бессильными перед самим течением жизни: она брала своё. Земская контрреформа не остановила земского движения, но настроила значительную часть земцев против самодержавия. Увеличенный избирательный ценз при проведении городской реформы стал ещё одним стимулом для деловых людей, чтобы задуматься о повышении уровня своих доходов. Это в свою очередь способствовало развитию городской экономики, усилению городской буржуазии, требующей от самодержавия предоставления ей всё новых и новых прав.

Контрреформы в сфере образования также дали результат, прямо противоположный ожидаемому: в университетах усилился дух свободомыслия. Не имели успеха и мероприятия правительства в области печати: количество изданий в России год от года увеличивалось. Росло и число желающих вставить где-нибудь свою статейку - за всем не уследишь, как бы не мечтали об этом сторонники российской державности.

Реальные итоги контрреформ в полной мере дали знать о себе тяжелейшими социальными потрясениями в начале XX в. Жизнь вопреки диктуемым ей правилам, продолжалась, заставляя каждого совершать собственный неповторимый выбор. Прислушаться к тишине этой эпохи стоит хотя бы потому, что именно в последние десятилетия XIX столетия росли и воспитывались люди, которые в недалёком будущем стали вершителями судеб России.

Источники и литература

1. Ананьич Б. Проблемы российского реформаторства // Знание - сила. - 1992. - №2.

2. Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов // Наука в России. - 1996. - №6.

3. Ананьич Б., Чернуха В. Чернильные перемены // Родина. - 1991. - №11-12.

4. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России - 1996. - №5.

5. Ефремова Н.Н. Немытина Н.В. Местное самоуправление и юстиция в

России (1864-1917) // Государство и право.- 1994. -№3.

6. Исаев И.А. История государства и права России-М.: Юрист, 2008.

7. Кузнецов И.Н. История государства и права России: Полный курс лекций.- М.:Амалфея, 1999.

8. Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в к.70-х-н.80-х гг.XIXв.//Отечественная история.- 1993.-№4.

9. Рогов В.А. История государства и права России XIX-н. XXвв.- М.:Зерцало: ТЕИС,1995.

10. Старков О.В., Башкатов Л.Д. Место и роль земских учреждений в систме государственной власти России в п.п. XIX-н.XXвв.//История государства и права.2001.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Предпосылки Земской реформы. Состояние местного хозяйства и управления в 40-60-е годы XIX века. Значение революционной ситуации и отмены крепостного права для проведения Земской реформы. Земская реформа 1864 года. Основные положения.

курсовая работа , добавлен 02.04.2005


Отмена крепостного права как предпосылка проведения земской реформы 1864 года. Содержание Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Условия формирования всесословного самоуправления. Принципы установления земских сборов и повинностей.

реферат , добавлен 12.11.2010


Основные причины и предпосылки проведения Земской реформы 1864 года в России, состояние местного хозяйства и управления в государстве, роль революционной ситуации в ее осуществлении. Анализ содержания реформы и оценка ее исторической значимости.

реферат , добавлен 27.07.2009


Предпосылки к проведению реформ. Последствия отмены крепостного права. Земская реформа 1864 года. Судебная реформа 1864 года. Военная реформа 1864-1874 годов. Контрреформы 80-90-х годов XIX века. Развитие горной и металлургической промышленности.

контрольная работа , добавлен 04.12.2016


Местное самоуправление в дореформенный период. Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления. Городская реформа 1864 года: процесс подготовки и принятия, основные положения, значение для реформации русского общества.

контрольная работа , добавлен 12.02.2014


Причины проведения земской реформы 1864 г. Составление "Положения о губернских и уездных земских учреждениях", особенности претворения в жизнь отдельных его пунктов. История местного самоуправления в России. Правительственный контроль земских учреждений.

курсовая работа , добавлен 31.01.2014


История возникновения земского самоуправления. Предпосылки Земской реформы 1864 года. Место, роль и функции земского самоуправления в системе государственного управления в России. Основные положения, экономические и социальные последствия реформы.

курсовая работа , добавлен 21.10.2011


Особенности периода реформ 1856-1881 гг. Земская реформа, изменение местного управления. "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Основа земской реформы - принципы бессословности и выборности. Недостатки новой системы самоуправления.

курсовая работа , добавлен 15.11.2009


История возникновения земского самоуправления в России. Предпосылки Земской реформы 1864 года. Интересы дворянско-помещичьего класса. Экономические и социальные последствия реформы. Формирование всесословного самоуправления и его историческое значение.

курсовая работа , добавлен 28.01.2014


Предпосылки земской реформы 1864 года и процесс становления земского управления, сферы его деятельности и механизм функционирования. Роль земств в народном образовании и здравоохранении. Земская статистика и самофинансирование местного самоуправления.